Normativa
Legal aplicada a la Gestión Pública:
Estructura
Organizativa y Funcional del Consejo Directivo de la UNELLEZ
Autora:
Reyes,
Vanezza
A
modo de Introducción
De
acuerdo a lo previsto en el Art. 102 Constitucional “La Educación es un derecho
humano y un deber social fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria.
El Estado la asumirá como función indeclinable y de máximo interés en todos sus
niveles y modalidades…” Por otro lado, el Art. 109 eiusdem, señala que: “El
Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía…Las
universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la
administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a
tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para
planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación,
docencia y extensión…”
Visto
lo anterior, el Poder Público Nacional es el garante de velar por el derecho a
la educación en todos sus niveles, de allí que en el caso específico de la
educación universitaria, lo haga a través de la creación de las universidades,
cuyo rasgo de distinción, de los demás entes públicos, se encuentra básicamente
en tres (03) elementos: Primero: El elemento Corpóreo; Segundo: La autonomía; y
Tercero: el reconocimiento, por parte del Estado, de la inviolabilidad del
recinto universitario.
Comencemos
nuestro análisis por sostener que el propósito material de toda universidad se
encuentra en la comunidad de intereses que representan los miembros que la
integran, el cual se manifiesta en su función rectora o vocación natural, que
consiste en la creación, asimilación y difusión de los saberes mediante la
investigación y la enseñanza. Por lo tanto, y tomando palabras de Santamaría
Pastor “La Potestad Organizatoria, sólo puede ser realizada en uso de una
potestad pública, en virtud de las modificaciones que esta produce en el campo
del derecho” (1984: p.55).
De
allí, que la potestad organizatoria se entienda como un concepto finalista, que
engloba bajo un mismo aspecto todas las potestades públicas, en tanto se trate de la creación,
modificación, configuración y puesta en marcha de las organizaciones que
componen el poder público, y por ende la administración pública. En virtud de
ello, vemos como las universidades tienen por ley la potestad de organizarse
administrativa, funcional y académicamente, de acuerdo con lo establecido en el
Art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; Por lo tanto, la titularidad de la potestad organizativa
sólo puede ser asignada por la Constitución o la ley.
Las
universidades son Establecimientos Públicos Corporativos, pertenecientes a la
Administración Pública Descentralizada Funcionalmente, cuya competencia es
atribuida expresamente, de acuerdo a las
normas previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
Ley de Universidades y demás Reglamentos internos, Ley Orgánica de la
Administración Pública; a los fines de regular todo lo relacionado con:
educación, cultura y ciencia; inspirada en la democracia, la justicia social y
la solidaridad humana, abierta a todas las corrientes del pensamiento
universal.
Se
encuentran organizadas funcionalmente dentro del Principio de Coordinación con
el sistema de educación superior. Son autónomas dentro de las previsiones de la
Ley de Universidades y su Reglamento, en consecuencia, gozan de Autonomía
Organizativa (potestad de darse sus normas internas); Autonomía Académica
(planifican, organizan y realizan los programas de investigación, docencia y
extensión que consideren necesarios); Autonomía Administrativa (para elegir y
nombrar sus autoridades y designar su personal académico y administrativo);
Autonomía Económica y Financiera (para organizar y administrar su patrimonio).
En
lo concreto, orgánico y funcional
La
Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora”
(UNELLEZ), es un ente descentralizado funcionalmente, no territorial del Poder
Público Nacional, creado mediante Decreto del Ejecutivo Nacional No. 1.178 de
fecha 7 de octubre de 1975, con el fin de ensayar nuevas orientaciones y
estructuras en educación superior, cuyo fundamento legal se encuentra previsto
en la constitución de la República de Venezuela, Ley Orgánica de Educación y
Ley de Universidades; adscrita al Ministerio de Educación Superior, ente rector
de las políticas públicas en materia de educación superior, fundamentadas en
los principios constitucionales y legales que rigen la administración pública
(Art. 141 Const; Art. 12 LOAP, Art. 15 de la LOE, Y Art. 11 de la LU), a saber,
principios de: Gratuidad, unidad, coordinación, cooperación, factibilidad,
regionalización, honestidad, participación, eficacia, eficiencia, flexibilidad
e innovación, entre otros.
Vale
destacar, que la UNELLEZ es creada por un ente político primario (Presidencia
de la República), sin embargo, ella configura un ente instrumental de carácter
institucional, y más específicamente como ente público de gestión, debido a que
la única característica que lo distingue, es la de constituirse bajo una forma
pública.
De manera
que, la UNELLEZ con base en la potestad organizatoria otorgada de acuerdo a lo
previsto en el Art. 10 de la Ley de Universidades, el cual establece que la
organización y funcionamiento de las universidades experimentales “se establecerá
por reglamento ejecutivo y será objeto de evaluación periódica… omissis” se encuentra organizada de la
siguiente manera: 1. Nivel Máximo Ejecutivo; 2. Nivel Máximo Administrativo
Ejecutivo; 3. Nivel Medio de Dirección y Coordinación Administrativa; 4. Nivel
Técnico; 5. Nivel Técnico/Operativo; y 6. un Nivel Operativo.
En
virtud de la complejidad administrativa del ente objeto del presente ensayo, se
ahondará en el nivel máximo ejecutivo, compuesto por el Consejo Superior (que a
su vez lo integra el Consejo Directivo y
el Rectorado), tomando como referencia específica la actividad generada por el
Consejo Directivo, como máximo órgano ejecutivo de la Universidad “Ezequiel
Zamora”.
En
consecuencia, del Reglamento General de la UNELLEZ se desprende que el Consejo
Directivo es “el máximo organismo de dirección académica y administrativa de la
universidad, compuesto por: El Rector quien lo presidirá, el Vicerrector de
Servicios, el Secretario, los Vicerrectores de Área, un representante de los
profesores, un representante de los estudiantes y un representante de los
Egresados”. Cada uno contará con tres (03) suplentes quienes durarán un (01)
año en sus funciones y serán electos de acuerdo al Reglamento interno dictado
por el Consejo Directivo, sesionará ordinariamente cada 15 días y
extraordinariamente a solicitud del Rector o de la mayoría simple de sus
miembros; El quórum se entenderá constituido por la mitad más uno de sus
integrantes.
La
denominación de órgano administrativo es aplicable a toda unidad funcional
abstracta de la administración pública, entendiendo como tal, aquellas unidades
funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en
cuanto a las relaciones intersubjetivas; o lo que es igual, las que ostentan el
poder o la capacidad de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del
ente al cual pertenecen. Ahora bien, de
acuerdo a la estructura subjetiva de los órganos, el Consejo Directivo de la
Universidad “Ezequiel Zamora” según posición presentada por Santamaría Pastor,
corresponde a la tipología de órgano colegiado, por cuanto “su titularidad
corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de
manera que todas ellas concurren a formar la voluntad del órgano”.
Si
bien ya destacamos la capacidad que ostentan las universidades, en el sentido
de que éstas gozan de plena personalidad
jurídica, es decir son titulares de derechos y deberes; no ocurre igual con el
Consejo Directivo, en tanto que, no
posee personalidad jurídica propia, sino que se limita a exteriorizar la
voluntad del ente al cual pertenece, la cual se forma de acuerdo a lo
establecido en su reglamento interno (previa convocatoria, agenda, debate y
aprobación del punto, levantamiento del acta de la sesión, y elaboración de la
respectiva resolución (acto administrativo); para que este acto tenga validez
debe cumplir con la aprobación de la mayoría calificada, y ser refrendada por
el Rector y el Secretario General.
De
igual manera, todo acto administrativo emanado por órgano del Consejo Directivo
debe ser publicado en la respectiva Gaceta Universitaria, a los fines de
realizar la correspondiente publicación y surta sus plenos efectos. Por lo que
se refiere al régimen competencial del Consejo Directivo, tenemos que este se
encuentra expresamente establecido en el Art. 16 del Reglamento General de la
UNELLEZ, en virtud de lo cual tiene, entre otras, las siguientes atribuciones:
1. Cooperar con el Rector en la
dirección de las actividades académicas y administrativas de la universidad; 2.
Conocer y aprobar las políticas y estrategias de la universidad; 3. Conocer y
aprobar los planes de desarrollo institucional; 4. Autorizar los convenios
interinstitucionales que celebre la universidad; 5. Conocer y aprobar el
proyecto de presupuesto de la universidad; 6. Conocer y aprobar el plan
operativo y el informe de gestión anual de la universidad; 7. Conocer los
informes sobre el funcionamiento y evaluación de las diferentes unidades de la
universidad y adoptar al respecto cualquier medida que considere pertinente; 8.
Conocer y aprobar la creación, modificación o supresión de programas de
formación de recursos humanos en sus diferentes niveles, programas académicos,
unidades administrativas y otras dependencias relacionadas con la institución;
9. Aprobar los traslados de partidas presupuestarias que le sean atribuidas por
la ley y normas reglamentarias correspondientes; 10. Conocer y resolver sobre
las solicitudes de reválidas y convalidación de títulos; 11. Fijar las
políticas de ingreso de estudiantes; 12. Conocer de la designación e
incorporación del personal académico conforme a la reglamentación respectiva;
13. Conocer y decidir en última instancia administrativa sobre los procesos
disciplinarios seguidos al personal académico, administrativo y técnico, y a
los estudiantes de la universidad, de conformidad a las leyes y reglamentos
internos; 14. Conocer y decidir sobre las medidas extraordinarias que proponga
el Rector en relación con el funcionamiento de la universidad; 15. Acordar la
suspensión de las actividades de la universidad y decidir acerca de la duración
de dicha medida; 16. Conocer y decidir de acuerdo a la normativa interna sobre
la adquisición, disposición, enajenación y gravamen de bienes muebles e
inmuebles, la celebración de contratos colectivos y la aceptación de herencias,
legados y donaciones; 17. Dictar el Reglamento interno que regirá los Consejos
Académicos; entre otras.
Como se puede apreciar,
esta competencia es inderogable, irrenunciable e indelegable, y se encuentra
limitada en dos aspectos: formalmente, sólo podrá ejercer la competencia en
razón de lo expresamente establecido en el reglamento general; y Materialmente,
tenemos el sometimiento de todos sus actos a la Ley y al Derecho. En otras palabras, el Consejo Directivo, sólo
podrá funcionar de acuerdo a lo establecido en la Ley, sus Reglamentos; y sólo
sobre las materias previstas en ellas.
Respecto
a los controles ejercidos sobre la competencia del Consejo Directivo, tenemos
que el Control Legal sobre sus actos lo ejerce la unidad de Auditoria Interna
de la UNELLEZ, la Contraloría Interna del Ministerio de Educación Superior, y
el Concejo Nacional de Universidades. Sobre los efectos jurídicos y supuestos
de traslación de competencia, tenemos que, el Consejo Directivo de acuerdo al
Reglamento General de la UNELLEZ, no
traslada competencias, sino que atribuye, modifica o extingue funciones, al
momento de crear, modificar o extinguir una unidad orgánica; desconcentrando
las funciones de la actividad administrativa de la universidad y produciéndose
una relación de jerarquía frente a las demás unidades académicas y
administrativas que componen la universidad.
La naturaleza
jurídica de sus actos corresponde a la de los actos administrativos de efectos
particulares; en cuanto a los supuestos de aplicación de las técnicas jurídicas
de unidad y coherencia, la administración pública impone la necesidad de una
actuación eficaz, eficiente y coordinada, así como la aplicación del principio
de unidad y coherencia en toda su actuación, en este sentido el Consejo
Directivo, basa sus funciones en el principio de colaboración respecto a los
órganos que conforman el nivel máximo ejecutivo; y de coordinación, frente a las unidades
académicas y administrativas de inferior jerarquía.
El
Concejo Directivo en virtud del ejercicio pleno de su actividad administrativa
ejerce la potestad normativa, organizatoria y
sancionatoria. De su actividad para con el particular, se desprenden
relaciones subjetivas mixtas, ya que de acuerdo a la posición de Santamaría
Pastor de ellas se desprenden una serie de situaciones jurídicas diversas
(potestades, derechos, obligaciones) consideradas unitariamente en función de
un determinado rol social o jurídico de la persona.
Referencias Bibliográficas:
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela. (1999). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 36.860
(Extraordinaria), Diciembre 30, 1999.
Ley Orgánica de la Administración Pública Gaceta
Oficial Nº 37305 del 17 de octubre de 2001. Asamblea Nacional, Caracas
Venezuela
Reglamento Interno del Consejo Directivo de
la UNELLEZ, aprobado por el Consejo Directivo en fecha 3 de Mayo de 1987.
Reglamento General de la UNELLEZ. Gaceta
Oficial Nº 35.198 29 de abril de 1 993
Santamaría, J. (1984). La teoría del órgano
en el derecho administrativo. Revista española de derecho
administrativo, ISSN 0210-8461, Nº
40-41, 1984, págs. 43-86.
